Domesticar la Incertidumbre en América Latina: Mercado Laboral, Política Social y Familias by Juliana Martinez Franzoni - HTML preview

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Domesticar la incertiDumbre

en américa Latina

mercado laboral, política social y familias Juliana Martínez Franzoni

Instituto de

Investigaciones Sociales

Edición aprobada por la Comisión Editorial de la Universidad de Costa Rica Primera edición: 2008

Revisión filológica: Mónica Brenes y Gina Sibaja Ilustración de portada: Marcela Gutiérrez y Koen Voorend Diseño de portada y diagramación: Everlyn Sanabria

© Editorial Universidad de Costa Rica, Ciudad Universitaria “Rodrigo Facio”. San José, Costa Rica.

Apdo. 11501-2060 • Tel.: 207-5310 • Fax: 207-5257

E-mail: administracion@editorial.ucr.ac.cr • Página web: www.editorial.ucr.ac.cr Prohibida la reproducción total o parcial. Todos los derechos reservados. Hecho el depósito de ley.

AgrAdecImIentoS

Desde principios del 2005 el Instituto de Investigaciones Sociales (IIS) de la Universidad de Costa Rica (UCR) me dio su apoyo para dedicarme a estudiar los regímenes de bienestar en América Latina. Los hallazgos presentados en este libro son producto del trabajo de los últimos dos años y medio. La investigación contó con el apoyo del Centro de Estudios para América Latina y la Cooperación Internacional (CEALCI) de la Fundación Carolina de España y se publica con el patrocinio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Una versión resumida fue previamente dada a conocer por la Fundación Carolina, como parte de su serie “Documentos de Trabajo”.

El Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) en el marco de su programa de estudios sobre pobreza en América Latina y el Caribe, se encuentra próximo a publicar un análisis detallado de la situación centroamericana, el cual se fundamenta en el mismo marco conceptual y análisis empírico que presenta este libro.

La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) ofreció respaldo para la realización del trabajo de campo. En particular, agradezco a Francisco Rojas Aravena y Luis Guillermo Solís de la Secretaría General de FLACSO; al Grupo Regional Latinoamericano y Caribeño de Investigación sobre Pobreza y Exclusión (GRILAC); y a las investigadoras e investigadores de las sedes académicas de Chile, Ecuador, Guatemala y El Salvador.

vi

Domesticar la incertidumbre en américa Latina Desde Chile, Ecuador y Nicaragua brindaron apre-ciaciones valiosas para la interpretación de los datos estadísticos Rossana Costa, Ignacia Fernández, Osvaldo Larrañaga, Dagmar Raczinsky, Marcela Ríos, Rosalía Todaro, María Elena Valenzuela y Teresa Valdés de Chile. Paula Castello, Luciano Martínez, Gioconda Herrera, Erika Brito, Diego Polit, Mónica Hernández, Hugo Jácome, Pablo Salazar, Carlos Arcos, Alberto Acosta y Milton Luna de Ecuador. Y Adolfo Acevedo, Erick Aragón, Sonia Agurto, Edgardo García, Milagros Barahona, Humberto Abauza, Sofía Montenegro, Manuel Ortega Hegg, Mario Quintana, María Rosa Renzi y Dayra Valle de Nicaragua. A todos y todas ellas, nuestro agradecimiento. También al Ministerio de Planificación de Chile por permitirnos el acceso a la encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) del 2003.

El presente estudio contó con la participación de Juan Diego Trejos, del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la UCR, y de sus cola-boradores: Luis Ángel Oviedo, María Inés Sáenz y Gerald Mora. El procesamiento estadístico que respal-da el análisis fue realizado por este equipo. Desde el Instituto de Investigaciones Sociales, Mauricio López-Ruíz y Ana Catalina Ramírez participaron, en distintos momentos, en calidad de investigador/a asociado/a, respectivamente. Mauricio apoyó en las tareas de revisión bibliográfica relativa al tema de mercados laborales y políticas públicas en los países seleccionados, así como la búsqueda de indicadores de flexibilidad laboral, corrupción, violencia y opinión pública. Ana Catalina contribuyó con la revisión bibliográfica en los países seleccionados y fue una lectora aguda de distintos borradores. Patricia Rosés examinó la legislación regional relacionada con la protección de la maternidad y del cuidado de niños/as. Ana Rojas en Ecuador, Karime Ulloa en Nicaragua y Adrián Vergara en Chile realizaron entrevistas y localizaron material agradecimientos

vii

bibliográfico que fortalecieron los estudios de caso.

Mariana Pineda y Natalia Dobles fueron asistentes de investigación. Lorena Campos y el equipo del Centro Integrado de Documentación Centroamericana en Ciencias Sociales (CIDCACS) con sede en el IIS, facilitó el acceso a gran parte de la documentación requerida para esta investigación.

Versiones parciales del capítulo 2 fueron publi-cadas en la Revista Centroamericana de Ciencias Sociales. Una versión preliminar del capítulo 3 fue presentada en el XXVI Congreso de la Latin American Studies Association, en el panel sobre “Social Policy in Contemporary Latin America”. La misma ponencia recibió valiosos comentarios de Merike Blofield, Michelle Dion, Christine Ewig, Fernando Filgueira, Evelyn Huber, Jennifer Pribble, Rubén Lo Vuolo, Juan Pablo Pérez Sáinz, Isabel Román y Linda Stevenson. Una versión posterior de dicho trabajo fue rigurosamente comentada por tres revisores anónimos consultados por la revista Latin American Politics and Society (LAPS).

En el marco de las IV Jornadas de Investigación del IIS, Carlos Sojo y Juany Guzmán realizaron una lectura detallada del capítulo 3 y brindaron valiosos insumos metodológicos y empíricos. María Flores-Estrada aportó valiosas ideas para precisar la conceptualización del ámbito familiar y doméstico. Ya en el proceso final de revisión del manuscrito, la discusión en el marco del seminario sobre regímenes de bienestar en América Latina de la Maestría Centroamericana de Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica, me ayudó a simplificar un entonces muy engorroso capítulo 5.

El apoyo de la Academia Británica permitió iniciar un fructífero intercambio con investigadores/as europeos. Agradezco a Diego Sánchez-Ancochea y a Maxine Molyneux del Institute for the Studies of the Americas, por ayudarme a ver nuevos horizontes en la relación entre regímenes de bienestar y variedades de capitalismo.

viii

Domesticar la incertidumbre en américa Latina Gina Sibaja y Mónica Brenes realizaron la revisión editorial y esta última elaboró el índice analítico. De forma voluntaria, Lorena Salgado aportó numerosas observaciones editoriales por las cuales le estoy muy agradecida. Como responsable de la diagramación, Everlyn Sanabria fue mucho más allá al incorporar sucesivas correcciones al texto. Koen Voorend aportó su gran entusiasmo y creatividad con ideas para el diseño de la cubierta, el cual fue posteriormente adap-tado y llevado a formato digital por Marcela Gutiérrez.

Amigo y compañero intelectual de muchos años, agradezco a Fernando Filgueira su generosidad intelectual.

Errores y omisiones corren por mi cuenta.

Juliana Martínez Franzoni

San Pedro de Montes de Oca, diciembre de 2007

A MCM,

por hacer la diferencia entre el todo y sus fragmentos.

contenIdo

Siglas y acrónimos ...........................................

xv

Presentación .................................................... xvii Prólogo ............................................................

xxi

prImerA pArte

penSAndo el bIeneStAr

IntroduccIón

¿regímenes de bienestar

en una región de malestar? ...........................

3

cApítulo 1

el bienestar y los regímenes de bienestar ....

19

1. ¿Qué es el bienestar? .................................

19

2. Bienestar y estratificación

socioeconómica ..........................................

23

3. Bienestar y estratificación de género ..........

26

4. Distintas prácticas de asignación de recursos ................................................

32

5. Dimensiones constitutivas de los regímenes de bienestar ...............................................

38

6. Actores, paradigmas y prácticas de asignación de los recursos en

América Latina ...........................................

42

7. Si el Estado (des)regula, la familia articula... 51

8. Entonces... .................................................

56

xii

Domesticar la incertidumbre en américa Latina cApítulo 2

mercados laborales, estados y familias en América latina .........................................

57

1. Mercados laborales: segmentados, transacionales y feminizados ......................

57

2. Familias más diversas y proveedoras pero no más cuidadoras .............................

65

3. Amplias políticas sociales en retroceso y focalizadas en expansión .........................

69

4. Constelaciones de prácticas de

asignación de los recursos ..........................

73

SegundA pArte

HAllAzgoS

cApítulo 3

regímenes de bienestar actuales

en América latina .........................................

81

1. Dimensiones de análisis .............................

82

2. Metodología ................................................

86

3. Hallazgos ...................................................

99

3.1 Mercantilización del bienestar .............. 104

3.2 Desmercantilización del bienestar ........ 107

3.3 Desfamiliarización ................................. 110

3.4 Desempeño .......................................... 112

4. Interpretación de resultados ........................ 112

5. Implicaciones ............................................... 123

Anexo metodológico ...................................... 128

cApítulo 4

trayectorias históricas .................................. 141

1. Costa Rica .................................................. 146

1.1 Herencia: éxito y

vulnerabilidad ....................................... 147

contenido

xiii

1.2 Coyuntura crítica: liberalización

“a la tica” .............................................. 150

1.3 Legados: tensiones entre direcciones y ritmos de cambio ................................ 152

2. Chile ........................................................... 159

2.1 Herencia: tempranos intervencionismos .. 160

2.2 Coyuntura crítica: del intervencionismo a la liberalización .................................. 162

2.3 Legados: transición democrática y liberalismo social recuperado ................ 166

3. Ecuador ...................................................... 174

3.1 Herencia: integración “desde arriba” ...... 175

3.2 Coyuntura crítica: desmoronamiento y perplejidad ......................................... 178

3.3 Legados: participación colectiva y búsqueda de salidas individuales .......... 181

4. Nicaragua ................................................... 188

4.1 Herencia: modernización y exclusión ..... 189

4.2 Coyuntura crítica: guerra y

redistribución ........................................ 191

4.3 Legados históricos: racionalidades en disputa ............................................. 196

5. En síntesis: regímenes de bienestar contruidos en la larga duración ................. 204

cApítulo 5

mundos del bienestar .................................... 207

1. Metodología ................................................ 209

1.1 Las categorías ocupacionales ................ 210

1.2 La división sexual del trabajo en los hogares ........................................... 211

1.3 Los tipos sociofamiliares ....................... 215

1.4 El manejo de los riesgos ....................... 216

1.5 Análisis de los conglomerados .............. 223

2. Hallazgos ................................................... 223

2.1 Radiografía de los mundos ................... 223

2.2 Mercantilización

del bienestar ........................................ 228

xiv

Domesticar la incertidumbre en américa Latina 2.3 Desmercantilización del bienestar ........ 230

2.4 Desfamiliarización el bienestar ............. 246

3. Implicaciones en la política pública ............ 253

tercerA pArte

de lA InveStIgAcIón A lAS polítIcAS

cApítulo 6

conclusiones e implicaciones ....................... 261

Bibliografía y otras referencias consultadas ..... 273

Índice analítico ................................................ 297

SIglAS y AcrónImoS

AId

Agency for Internacional Development bId

Banco Internacional de Desarrollo

bm

Banco Mundial

cASen

Encuesta de Caracterización

Socioeconómica Nacional

celAde

Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía

celS

Centro de Estudios Legales y Sociales cepAl

Comisión Económica para América

Latina y el Caribe

cepAS

Centro de Estudios para la Acción Social FmI

Fondo Monetario Internacional

FSln

Frente Sandinista de Liberación Nacional IldIS

Instituto Latinoamericano de

Investigaciones Sociales

Inec

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Interpol Organización Internacional de Policía Criminal

ISApreS

Instituciones de Salud Previsional

Ivm

Invalidez, Vejez y Muerte

oecd

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

oIt

Organización Internacional del Trabajo ong

Organización No Gubernamental

onu

Organización de las Naciones Unidas

opS

Organización Panamericana de la Salud peA

Población Económicamente Activa

pIb

Producto Interno Bruto

pnud

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

xvi

Domesticar la incertidumbre en américa Latina procomer Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica

tI

Transparencia Internacional

uneSco

Organización de las Naciones Unidas

para la Educación, la Ciencia y la

Cultura

unIceF

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

uno

Unión Nacional Opositora

unodc

Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito

uSAId

Agencia de Estados Unidos para el

Desarrollo Internacional

preSentAcIón

¿Cómo liberar a los seres humanos de la miseria?

¿Cómo imaginamos los caminos para avanzar en esta alta aspiración de la humanidad? ¿Cuáles son los márgenes de acción posibles en un mundo que cambia y se transforma constantemente?

Naciones Unidas ha tenido, desde su fundación, el propósito de hacer efectivo un concepto más amplio de la libertad, el advenimiento de un mundo en que, tal y como reza la Declaración Universal de los Derechos Humanos, las personas sean liberadas del temor y la miseria para vivir en dignidad.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ha respondido a estas preguntas fundamentales impulsando una visión de desarrollo humano que, basada en los desarrollos teóricos de Amartya Sen y Martha Nussbaum, entre otros, coloca al ser humano en el centro de sus preocupaciones. En esta visión, el objetivo del desarrollo no es otro que la expansión de las libertades y las oportunidades, frente a las barreras que representan la pobreza, la tiranía, la marginación social sistémica, las oportunidades económicas limita-das o el deterioro de los servicios públicos.

Para lograr esta expansión de la libertad de los seres humanos, de sus posibilidades de hacer, ser o llegar a ser, desde el paradigma del desarrollo humano se favo-rece la creación, el desarrollo y el ejercicio pleno de las capacidades humanas. Este ejercicio real de las capacidades requiere no solo la atención de su dimensión individual, sino también el fortalecimiento del tejido social en el que el individuo está inmerso y se construye.

xviii

Domesticar la incertidumbre en américa Latina El libro que hoy presentamos, constituye una contribución en la respuesta a estas aspiraciones de la humanidad, mediante un análisis riguroso de los regímenes de bienestar en América Latina, entendido el bienestar precisamente como capacidad de hacerle frente a los riesgos y la incertidumbre que implica vivir en este mundo cambiante y lleno de contradicciones.

Partiendo de los desarrollos de Esping-Andersen y las aplicaciones preliminares de Fernando Filgueira para América Latina, reconoce tres grandes dimensiones o pilares de cuyas interrelaciones resulta el bienestar efectivo que disfrutan las personas. Enfatiza entonces el papel fundamental no sólo del Estado y del mercado, sino también de la familia, y de la forma en que estos tres elementos interactúan y responden a problemas no resueltos en los otros dos ámbitos. El bienestar es, en esta propuesta, construido socialmente y manifestado en reglas, prácticas y discursos, en los bienes y servicios públicos, las compras privadas y el trabajo doméstico no remunerado.

El aporte resulta relevante especialmente en el continente de mayores contrastes y desigualdades, que se debate hoy en la paradoja de la deslegitimación que produce el déficit democrático existente entre las aspiraciones ciudadanas y la respuesta de sus instituciones. Para esa enorme parte de la América Latina que se encuentra al margen, excluida de los beneficios de la globalización, las respuestas al riesgo y la incertidumbre parten de la necesidad y no necesariamente de un ejercicio democrático de construcción de políticas públicas. La autora enriquece este estudio con un enfoque que enfatiza la dimensión de género y toma en cuenta la diversidad étnica en la construcción de esas interrelaciones de las que resulta el bienestar.

El libro caracteriza la producción del bienestar en América Latina mediante una metodología que combina el análisis estadístico y el estudio de casos, y propone una tipología de tres regímenes de bienestar para la región: el estatal-productivista, el estatal-proteccionista Presentación

xix

y el familiarista. Cada uno de ellos es ilustrado con un estudio en detalle de países que los ejemplifican, incluyendo una aproximación a su desarrollo histórico y social. Finalmente, se exploran también las implicaciones de las diferencias y las coincidencias de estos tres tipos de regímenes de bienestar para la construcción de respuestas frente a los retos actuales.

Es, para la oficina de Costa Rica del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, una oportunidad muy valiosa poder contribuir a la difusión de este estudio, que alimenta el tan necesario debate sobre las políticas públicas que requerimos en una región tan diversa y además sobre cómo hacerlas posibles.

José Manuel Hermida

Representante Residente

prólogo

Borges, un gran prologuista, entendió y nos hizo entender que un prólogo es siempre injusto, absur-do, pero necesario. Leer es siempre un encuentro con el autor, y prologarlo, es por ello un documento de dicho encuentro, subjetivo, único y de alguna manera intransferible. Pero en tanto encuentro, en tanto lugar en donde solo se encuentran la autora y el lector, es también un hecho universal, un momento que puede y debe ser comunicado, como forma de transferir a los otros lectores la historia de dicho encuentro. Si bien Borges anclaba sus reflexiones en textos de ficción, literarios y cuya búsqueda es la emoción, él sabía que todo encuentro entre lector y autor, es siempre, también, una vivencia del conocimiento y la reflexión.

Borges mismo como escritor, buscaba siempre la compañía cómplice de la inteligencia del lector. Y este texto que aquí prologo fue escrito con el lector en mente, es un texto que procura establecer una relación de inti-midad y conocimiento, una relación de rigor y emoción, de valores y método. Su primera frase es una invitación inconfundible al encuentro antes que a la transmisión formal de conocimiento: “Estar vivos es un asunto complicado y está lleno de incertidumbres”.

Este es un texto de una socióloga y es un libro de sociología. En un tiempo en el cual la construcción del conocimiento social parece confundir la exactitud del número o del coeficiente con la relevancia del hallazgo y del mensaje, Juliana Martínez nos recuerda que el por qué nos hacemos preguntas, el cómo las responde-mos y sus implicaciones son la parte importante de la xxii

Domesticar la incertidumbre en américa Latina aventura de las ciencias sociales. Y lo más interesante es que el desafío que ella misma se plantea se resuelve en una buena parte con números, con rigor y con metodología tradicional. Pero su preocupación no es tanto la fórmula matemática después que contamos con números, sino más bien preguntarse sobre lo que viene antes que el número, o dicho más simplemente su pregunta es qué quieren decir los números o qué podemos decir con números. Su problema no es el asterisco de significación, sino la relevancia de la pregunta y del hallazgo. Nos recuerda que entender el mundo es entender por qué la gente actúa colectivamente, no asumir que el interés individual es la respuesta. Es esto lo que distingue a la sociología de la economía. Para nosotros el por qué la gente actúa como lo hace es un problema empírico a resolver, el porqué genera las formas colectivas que genera es una pregunta abierta, no un punto de partida o un hecho consumado. Por eso la sociología es la ciencia de lo humano, de lo posible, no la ciencia de lo dado. Este es un libro sobre el problema del bienestar en tanto problema, no en tanto ecuación.

Y es un problema que la autora desde el inicio coloca como necesaria empresa a abordar colectivamente.

El primer mérito de este trabajo es precisamente su capacidad de transmitirle al lector en forma tajante que lo que aquí se presenta es parte de una empresa colectiva que hunde sus raíces en la sociología compa-rada y en los grandes textos de la economía política del bienestar, así como en la acumulación que en los últimos 40 años, desde Mesa Lago hasta Evelyne Huber, pasando por Carlos Barba, por Dagmar Raczynsky y por muchos otros, ha permitido desarrollar una agenda sustantiva de construcción teórica, metodología y de investigación para América Latina sobre el tema del bienestar, la pobreza y las políticas públicas. En esta empresa colectiva, me atrevería a decir sin lugar a dudas que el trabajo que aquí presenta Juliana Martínez marca un antes y un después en la agenda Prólogo

xxiii

latinomericana. Son varios los atributos del trabajo que creo sustentan esta afirmación.

En primer lugar, este trabajo logra a mi juicio uno de los mejores aterrizajes regionales de conceptos pensados para los países desarrollados tomando de estos lo que rinde, sin forzar la realidad latinoamericana a sus categorías. Por el contrario logra establecer las distinciones relevantes para que los aportes teóricos del Norte viajen “bien” a este nuestro continente. La comprensión del rol familiar en la arquitectura del bienestar latinoamericano y la necesaria consideración de la clave de género y del trabajo no remunerado como elementos centrales del análisis, derivan de un cuidadoso trabajo conceptual y empírico que permiten al lector componer el rompecabezas latinoamericano en forma mucho más acertada que en el pasado. El ejemplo de cómo Juliana usa y adapta las categorías de Haas para pensar la división sexual del trabajo constituye un aporte en sí mismo, tanto a literatura regional sobre género como a la literatura mundial sobre el tema. La forma en que esta adaptación se integra al debate sobre modelos de bienestar hace con que esta se potencie en un rearmado general de categorías.

En segundo lugar, Juliana realiza lo que hasta la fecha constituye el esfuerzo empírico más sistemático e importante para entender la heterogeneidad latinoamericana en materia de regímenes de bienestar.

Lo hace con un cuidadoso trabajo de construcción y reconstrucción teórica, que ancla a la manera de una sutil artesana en las canteras empíricas del dato cuantitativo y de la reconstrucción histórica y política.

La tipología a la que arriba Juliana Martínez puede parecer por momentos contra-intuitiva y cuestiona tipologías previas. Pero en el acuerdo o desacuerdo, ella sienta nuevas bases para el debate, articulando los problemas de asignación pública, de mercado y familiar de recursos en el correcto centro del análisis. Otros indicadores, otras metodologías u otras combinaciones de países, variables y por ende, conglomerados podrán xxiv

Domesticar la incertidumbre en américa Latina ser base de revisión de la tipología propuesta. Pero como toda buena tipología fundacional su mayor relevancia no está en la exactitud clasificatoria, sino en los parámetros y combinación de parámetros que elige para construirla. En este sentido lo regímenes estatal productivista, estatal-proteccionista y familiarista son tres cajones que ordenarán el debate y la búsqueda de rutas y códigos genéticos del escenario de la protección social en América Latina por bastante tiempo.

En tercer lugar, la documentación y análisis de la heterogeneidad interna de los mundos del bienestar en los países y la innovación conceptual y metodológi-ca de pensar dichos mundos de bienestar y malestar desde las diversas combinaciones de mercado, familia y Estado, en un contexto regional de alta desigualdad

–pero también como innovación que podría ser replicada en países avanzados– abre una nueva arena de investigación en temas de welfare. Más que una arena tiende un puente, siempre incompleto, siempre esquivo entre la literatura de los regímenes –adepta a caracterizar la totalidad y hacerlo desde una perspectiva de la economía política y del neomarxismo– y la más pura tradición sociológica de la estructura y la estratificación social –anclada en los matices al interior del todo, y heredera de la tradición del estructural-funcionalis-mo y de las teorías de la modernización, temprana e injustamente olvidadas por su sesgo normativo, sin reconocer su potencial analítico–. Este puente tendido permite también –si bien esto apenas está sugerido–, el reencuentro de las preguntas que combinan problemas de desigualdad e integración social, poder y construcción de orden, conflicto y consenso.

En cuarto lugar, el vínculo de la literatura sobre welfare al problema más general del desarrollo en América Latina, también retoma su lugar en este libro, perdido o directamente no considerado en demasiados años en los que la pobreza y la mirada corta a las tecnologías de medición y combate a la pobreza predomi-naron. Al recolocar el tema del bienestar y vincularlo Prólogo

xxv

a la noción de régimen, no sólo la estratificación rein-gresa en escena, también los modelos de desarrollo, y la literatura sobre variedades de capitalismo encuentra una rendija para retomar o en parte fundar un diálogo fecundo pocas veces impulsado en América Latina.

Además de estos méritos, cuyos detalles, artesanía, rigor y principales hallazgos el lector podrá apreciar en las páginas que siguen, este trabajo es también importante porque es explícito en su preferencia normativa pero robusto y riguroso en su sustento empírico. Un trabajo que oportunamente acompaña y se ve acompa-

ñado por este complejo y, por momentos, efervescente

“giro a la izquierda” de la agenda y del continente.

Juliana Martínez no podía dejar de ser parte de este giro. Juliana no nos intenta engañar nunca, su voz elige la defensa de la igualdad, de la dignidad y de los oprimidos. Pero lo hace desde una persuasión cargada de plausibilidad y, tal vez allí su mayor mérito, de una mezcla de pesimismo y optimismo, que nos devuelve, no la certeza facilista de la utopía, sino la tesonera convicción de la posibilidad.

Fernando Filgueira

Montevideo, 30 de noviembre de 2007

Primera Parte

Pensando el bienestar

IntroduccIón

¿regímenes de bienestar en una

región de malestar?

“Con demasiada frecuencia nuestra atención se enfoca miopemente en el gobierno. ¿Debe achicarse, crecer o hacer las cosas diferentes? Esto empobrece el análisis de las políticas públicas porque cualquier especificación de las obligaciones gubernamentales tiene efectos de segundo orden en los mercados y las familias. Si, por ejemplo, decidimos no desarrollar los servicios públicos para los adultos mayores ¿será esto adecuadamente compensado por los mercados y las familias? El mundo real del bienestar es producto de cómo interactúan los tres pilares del bienestar. Si uno “fracasa”, existe la posibilidad de que la responsabilidad sea absorbida por los otros dos o, alternativamente, que se acumulen problemas no resueltos. Cuando diseñamos políticas públicas debemos preguntarnos: ¿puede la familia, el mercado o, alternativamente, el Estado absorber real-istamente esas responsabilidades y si es así, es esa la opción más deseable? (Esping-Andersen, 2002:13; traducción propia)

Estar vivos es un asunto complicado y está rodea-do de incertidumbres. ¿Habrá dinero para comprar alimento mañana o tal vez pasado mañana? ¿Recibiré cuidados o no los recibiré? ¿Envejeceré sola o con cuidados y buena compañía? La vida individual y social puede hilarse a partir de preguntas como estas pero también a partir de las respuestas individuales y sociales que reciben. Si me va bien, tengo distintas maneras

Domesticar la incertidumbre en América Latina para hacerle frente al afecto, al examen, al alimento, a los cuidados y a la vejez. Si me va mal, estoy en problemas. La respuesta a cada pregunta conlleva probabilidades y estas constituyen riesgos, no situaciones dadas. Necesitar cuidados y darlos, nacer y envejecer, perder capacidades o ganarlas, son los binomios que nos interesan: la incertidumbre y su respuesta, es decir, el manejo de los riesgos. Esto es lo que acá llamaremos bienestar, entendido como una capacidad.

Sobre el bienestar en tanto capacidad para hacerle frente a los riesgos, a inicios de este nuevo siglo hay mucho que explorar en América Latina. La población vive nuevas y viejas incertidumbres y respuestas. Nueva es la mayor autonomía de las mujeres. Nueva es la demanda de mercados laborales más amigables a personas que tienen a cargo el cuido de niños, niñas y personas adultas mayores. Vieja es la carencia del acceso a la educación primaria y a los servicios básicos de salud.

Nueva es también la mayor demanda de cuidados que genera la irrupción masiva en el mercado laboral de las mujeres, previamente cuidadoras de tiempo completo.

Nueva es la mayor inestabilidad de las relaciones conyugales y la incertidumbre que acarrea. Vieja es la debilidad del trabajo organizado para negociar condiciones de remuneración favorables y protección social. ¿Cuál es hoy el binomio predominante de los riesgos y respuestas con el que vive la población latinoamericana?

Está extendida la idea de que las incertidumbres, los riesgos y las respuestas son estrictamente individuales: quien estudia tendrá trabajo; quien quiera, ahorra; si se es pobre, por algo será... Lo cierto es que en tanto capacidad para hacer frente a los riesgos, el bienestar se construye a partir de múltiples interdependencias: reglas, expectativas, valores y normas sociales que definen las prácticas que son deseables y posibles. ¿Es mejor reducir el presupuesto familiar o que las mujeres dejen a sus hijos/as y salgan de la casa para trabajar?

¿Se espera que niños/as estudien o que combinen el estudio con el trabajo? ¿Es la emigración una primera o Primera parte • Pensando el bienestar

última opción para la sobrevivencia? ¿Quiénes se espera que sean los/as emigrantes: los jóvenes, los adultos/as, los hombres o mejor las mujeres? A través de las relaciones interpersonales, del intercambio mercantil, de los mecanismos comunitarios o estatales, cada colectivo lidia con los riesgos asociados a estar vivos en un tiempo y lugar particulares, es decir, cada colectivo produce bienestar.

Nos preguntamos hoy si en América Latina, los mercados laborales y el consumo privado están per-mitiendo un adecuado manejo de los riesgos sociales.

Empleos precarios; constante miedo al desempleo; inestables o magros ingresos; insuficiente capacidad de compra, son elementos de la realidad cotidiana de miles de personas. Como si fuera poco, la región atraviesa una crisis de los viejos modelos de protección social (Raczynski, 1999), pero también de los nuevos: en escenarios de crecimiento económico relativamente alto, aumenta fuertemente la desigualdad, y en escenarios de escaso crecimiento económico, se produce un brutal deterioro de las condiciones de vida de la mayoría de la población (Andrenacci y Repetto, 2006).

Ante mercados y Estados que “fallan” en asignar suficientes recursos ¿a qué recurrir, sino a los vínculos afectivos y emocionales más cercanos? En las sociedades contemporáneas, el bienestar depende no sólo de las compras privadas o de los servicios públicos, sino también del ámbito doméstico y del despliegue de su trabajo no remunerado. Los regímenes de bienestar son precisamente la constelación de prácticas, normas y discursos relativos al “qué” y a “quiénes” les corresponde la producción de dicho bienestar (Esping-Andersen, 2002). Dicho de otro modo, los regímenes de bienestar son el conjunto de “seguros” que, de una u otra manera, permiten hacer frente a los riesgos asociados a estar vivos/as. Entonces ¿qué es lo particular de América Latina en materia de bienestar?

Hasta ahora los regímenes –no los Estados– de bienestar han sido estudiados en escenarios de relativa

Domesticar la incertidumbre en América Latina solvencia de los mercados laborales y de las políticas públicas. ¿Qué ocurre con el manejo de los riesgos en América Latina, cuando las familias requieren movilizar dosis crecientes de trabajo remunerado, emigración, remesas y trabajo no remunerado, todo simultáneamente, para salir adelante? En este escenario

¿compensan las familias y el trabajo no remunerado exitosamente las “fallas” de las restantes esferas de la producción del bienestar? Y si pensamos en las familias, tenemos que pensar, necesariamente, en las mujeres. Contrariando el mandato tradicional de cuidadoras de tiempo completo, en la última década, la presencia de las mujeres en los mercados laborales ha aumentado considerablemente, 3 de cada 10 en ese entonces, lo que ha aumentado a más de 4 y hasta 5

actualmente. El trabajo remunerado es cada vez más un asunto de mujeres, aunque el no remunerado –oficios domésticos, cuidados, gestión del hogar– sigue siendo aún hoy, un asunto casi exclusivamente femenino. A la postre nos encontramos con mayores dosis de trabajo remunerado y no remunerado, mercados laborales que ofrecen insuficiente trabajo y escasas remuneraciones, políticas públicas escasas o que van detrás de nuevas demandas sociales como alternativas colectivas para el cuidado, y cambios en la distribución de los papeles femeninos y masculinos.

¿Cuál es la arquitectura del bienestar de la cual depende la población latinoamericana y cuáles son sus principales tensiones y principales oportunidades? Como producto de este zafarrancho de cambios simultáneos en las distintas esferas de la vida social, la región vive una profunda transformación que reclama con urgencia ser mejor entendida a partir de una visión que interprete las transformaciones recientes del Estado, pero también la manera en que estos Estados reformados se relacionan con las familias, con las comunidades y, por supuesto, con los mercados laborales y de consumo.

Pero América Latina es una región de sociedades duales (O´Donnell, 1999). En el 2002, el 44% de la Primera parte • Pensando el bienestar

población –220 millones de personas– vivía en condiciones de pobreza, de los cuales casi 100 millones eran indigentes. Es la región más desigual del mundo y cada uno de sus países es comparativamente más desigual, que el promedio mundial. Por su parte, los cambios en la división sexual del trabajo se explican principalmente como parte de los acomodos sociales para hacerle frente a la pobreza y a la desigualdad –antes que necesariamente a los cambios en los modelos deseables de la organización familiar, aunque claro que también los hay–, incluso como producto de la propia necesidad económica.

Por eso debemos tener en cuenta, especialmente la ubicación socioeconómica, el género y en muchos de los países, la etnia. En Bolivia y Guatemala la población indígena supera la mitad de la población; en Perú y Ecuador las estimaciones rondan el 40% (Yashar, 2005). Además la mezcla entre blancos e indígenas está presente en buena parte de la población no indíge-na. Así, las condiciones históricas de la exclusión pero también los legados culturales, dan lugar a manejos del riesgo distintos al del resto de la población. Por ejemplo, en Guatemala, las normas de interdependencia y de sentido de reciprocidad en la población indí-

gena, tradicionalmente han dado lugar a una distribución del trabajo distinta a la de la población blanca, tanto entre hombres y mujeres, como entre adultos/as y niños/as.

Con base en una visión integral del bienestar como capacidad y teniendo presente los factores diferenciado-res, este estudio reconstruye las prácticas prevalecientes en la producción del bienestar en la región, tomando en cuenta los diferentes estratos socioeconómicos y la división sexual del trabajo. Además, en la medida de lo posible, tiene en cuenta la presencia de lo indígena como una dimensión de análisis, dado que en algunos países de la región, es una condición necesaria para abordar el bienestar y los arreglos sociales sobre los que se apoya.

Domesticar la incertidumbre en América Latina El problEma polítIco

¿Hay alternativas para construir en torno al bienestar de la población latinoamericana? Como lo plantea Esping-Andersen para la Unión Europea (2002) y retoma Filgueira para América Latina (2004), se necesita una “nueva arquitectura” del bienestar. La democracia debería ofrecer el marco para la deliberación y la representación que le dé forma. Sin embargo, el punto de partida no es del todo alentador: la población está desencantada con la democracia porque ha tenido escasos efectos distributivos. A su vez, el debilitamiento en el apoyo de la población a la democracia, reduce su capacidad para incidir positivamente en la distribución de los recursos.

Y esto no es casualidad: en los noventa, a la vez que se restablecían los regímenes políticos democrá-

ticos en toda la región, se promovieron las reformas económicas del llamado Consenso de Washington (Williamson, 1990). El ajuste de las economías se guió por objetivos de estabilidad, apertura comercial, liberalización de mercados, atracción de inversiones, reducción del sector público, expansión de los sectores privados y políticas destinadas a la reducción de la pobreza. Una vez eliminada la intervención estatal, el intercambio mercantil promovería el crecimiento económico y distribuiría la riqueza a través del “efecto derrame”. En este marco, las políticas públicas atenderían las situaciones de carencia social más extremas.

Más de una década después, destacados especialistas consideran que la inequidad hace más lento el crecimiento y que, cuanto mayor sea la pobreza, mayor deberá ser el crecimiento para poder reducirla (De Ferranti, Perry y otros, 2003). Con la actual distribución del ingreso y el ritmo de crecimiento económico, eliminar la pobreza demoraría, dependiendo del país, entre 50 y 100 años (Lustig, 1998). Ante esta evidencia, las consideraciones distributivas han vuelto a la Primera parte • Pensando el bienestar