escena y aún defensores del mercado promueven prácticas complementarias de asignación de los recursos, que compensen la tendencia a la concentración de los ingresos.. Concretamente, recomiendan fortalecer el papel del Estado, aumentando impuestos, democrati-zando la educación, distribuyendo tierra y ampliando la disponibilidad de la infraestructura. En suma, el post “Consenso de Washington” se aleja de la “mano invisible” y promueve la asignación pública de los recursos (De Ferranti, Perry y otros, 2003).
Pero el mea culpa de los especialistas y tomado-res de decisión no es suficiente: la frustración con los resultados de las reformas económicas ya se extendió a las democracias que las impulsaron (PNUD, 2004) y su futuro está estrechamente ligado al abordaje de la llamada “cuestión social” (PNUD, 2004). No es casualidad que las recientemente recuperadas democracias cuenten con débiles apoyos ciudadanos. Es cierto que han traído un creciente reconocimiento de los derechos civiles y políticos; sin embargo, no han estado a la altura de las expectativas sociales y económicas. La insatisfacción es tal, que muchos manifiestan que “le quitarían su apoyo a un gobierno democrático si este fuera incapaz de resolver sus problemas económicos”
(PNUD, 2004:27) y la indiferencia ante cualquier régimen de gobierno pasó de 16% en 1996, a 21% en el 2004 (Latinobarómetro, 2004). El escaso rendimiento de la democracia en la dimensión social de estas sociedades, amenaza la democracia misma y requiere repensar la política pública, finalmente, única herramienta para intervenir en estas tensiones.
¿Podremos transformar tensiones en oportunidades?
Una nueva arquitectura del bienestar requiere acuerdos en torno a objetivos distributivos y al papel de las políticas públicas en aspectos tales como la cantidad de recursos y su asignación a lo largo del ciclo vital, los criterios de acceso a los servicios públicos, el rango y la duración de los beneficios y la noción de ciudadanía que les da sentido. Más aún, requiere expectativas compartidas acerca 10
Domesticar la incertidumbre en América Latina del desempeño individual, de la responsabilidad privada y de la responsabilidad colectiva. Se trata de decisiones que conllevan profundas implicaciones éticas, valorativas y económicas con respecto a la sociedad deseable y a la sociedad posible. Complementando la atención que han recibido las transiciones política y económica, es preciso abordar la transición social relacionando los resultados alcanzados con los arreglos sociales que los explican.
El problEma académIco
Junto a la transición hacia el mercado y hacia la democracia, la transición social debe ser tomada tan en serio como lo han sido las transiciones política y econó-
mica. El análisis de regímenes de bienestar inaugurado por Esping-Andersen viene en auxilio, permite superar la fragmentación predominante de las políticas públicas y su interpretación. Constituye además una construcción teórica favorable para comparar realidades nacionales. Y así como ha rendido sus frutos para entender mejor la reorganización social que ha tenido y tiene lugar en los países desarrollados, es hora de entender la realidad latinoamericana más allá de los gobiernos y de las políticas públicas –aunque incluyéndoles–.
Mientras en Europa y Estados Unidos la investigación sobre el papel del Estado en la producción del bienestar se ha construido a partir de estudios comparados, en América Latina estos son incipientes. Cuando se han hecho, se han enfocado en sectores de la políti-ca pública y no en los Estados ni en los regímenes de bienestar como tales. Dos excepciones, inscritos en la misma literatura que el presente libro, son el trabajo pionero de Fernando Filgueira (1998) y su posterior ampliación por parte de Carlos Barba (2003).
Aún así, lo que sabemos de la relación entre polí-
tica pública y bienestar, más allá de las áreas especí-
ficas como la educación, la salud, las pensiones o la asistencia social, es insuficiente. También es insuficiente lo que sabemos del abordaje del bienestar como Primera parte • Pensando el bienestar 11
capacidad, antes que como condición, y a partir del manejo de un conjunto diverso de riesgos, antes que de riesgos específicos como la vejez o el desempleo de manera separada.
Y si nos tomamos en serio los arreglos que des-plegamos para lidiar con los riesgos asociados a estar vivos/as, debemos también considerar con rigurosi-dad, la división sexual del trabajo que sustenta los arreglos sociales que desde las familias, los mercados y por supuesto, desde la política pública, organizan las decisiones y las acciones que hombres y mujeres despliegan en su vida cotidiana.
Buscando aportar en esa dirección, este estudio reconstruye los arreglos sociales existentes entre familias, mercados laborales, consumo privado, prácticas colectivas de acceso a los recursos estatales, prácticas comunitarias o de otro tipo, en el marco de escenarios nacionales socialmente muy estratificados económica y genéricamente. A su vez, identifica variaciones y márgenes de acción para el diseño de las políticas públicas que permitan mejorar la producción del bienestar en América Latina.
las prEguntas
¿Cómo se caracteriza la producción del bienestar en América Latina hoy? ¿En qué medida la respuesta a esta pregunta varía según los países? Más allá de las especificidades nacionales de una región tan heterogé-
nea ¿cuáles son las tendencias comunes entre grupos de países? ¿Cómo se asignan los recursos a través del trabajo no remunerado, del consumo privado y del ámbito público, estatal o comunitario? ¿Podemos hablar de tipos de régimen de bienestar que caractericen las condiciones sociales de la población –o poblaciones específicas como niños/as, jóvenes o personas adultas mayores– trascendiendo el desempeño sectorial en educación, salud o pensiones? En una América Latina tan diversa, que incluye un país-continente como Brasil, 12
Domesticar la incertidumbre en América Latina una lucha armada de larga duración en Colombia, una población indígena históricamente excluida en Bolivia y Guatemala, unos patrones demográficos de país desarrollado en Uruguay, en fin, un abanico de situaciones nacionales tan diverso, ¿es posible identificar patrones comunes?
En segundo lugar, en cada país coexisten realidades contrastantes: unas personas tienen múltiples opciones para el manejo de riesgos, otras muy pocas; unas resuelven casi todo a través de los ingresos y las compras privadas, es decir, mercantilmente y otras recurren principalmente a recursos no mercantiles, como el trabajo familiar y comunitario. Intuimos que una parte de la población vive parecido en cualquier parte de América Latina: en Chile o Costa Rica, Venezuela o Guatemala, se visten en Miami u hospitalizan en Houston. Pero otra parte de la población, la mayoría, depende de otras estrategias. ¿En qué medida estos “mundos” de producción del bienestar que coexisten dentro de cada país, varían entre los regímenes de bienestar? ¿En qué consisten las similitudes y las diferencias?
En tercer lugar, las prácticas de producción del bienestar están arraigadas a la historia reciente de cada país. Lejos de soluciones óptimas, los caminos para el cambio deben insertarse en coyunturas críticas recientes, tanto políticas como económicas y sociales, así como en los legados que esas coyunturas dejaron en cada país. ¿Cree la población que el manejo de riesgos puede apoyarse en el Estado, o solo lo percibe como ausente o, peor, como ente represor antes que distribuidor? ¿Está el conflicto por el acceso a los recursos ubicado en la agenda pública o predomina una definición privada de las alternativas? ¿Cómo es que los legados que dejaron las coyunturas críticas se relacionan con los distintos mundos encontrados en los países pertenecientes a los distintos regímenes de bienestar?
Finalmente, pensando en transformar las tensiones en oportunidades ¿en qué medida las probabilidades de hacerlo varían según los regímenes de bienestar Primera parte • Pensando el bienestar 13
identificados y cómo? ¿En qué regímenes existen procesos de construcción e incluso de redefinición de las arquitecturas del bienestar de manera intencional y deliberada, y en cuáles el cambio es más bien producto de las prácticas familiares o comunitarias que conducen a las “arquitecturas” informalizadas de producción del bienestar?
aportEs dE Esta InvEstIgacIón
Las preguntas que se plantean son complejas. Este libro no pretende zanjarlas sino alimentar una línea de investigación sobre modelos distributivos en América Latina, que es aún incipiente y exploratoria. El aná-
lisis se hace a partir de la literatura sobre regímenes de bienestar, entendidos estos como constelaciones de relaciones entre mercados, trabajo no remunerado y acceso a los bienes públicos, propuesto originalmente por Esping-Andersen (1999, 2002) y nutrido por feministas como Ann Shola Orloff (1993) y Diane Sainsbury (1999). Esta literatura permite abordar el bienestar considerando la presencia del Estado pero no como variable, tomando una visión integral y no sectorial, de la política pública.
Ambos acercamientos han sido escasamente apro-vechados para abordar la realidad latinoamericana.
Análisis como los de Fernando Filgueira (1998), Carlos Barba (2003) y Armando Barrientos (2003) muestran que es fructífero utilizar más esta literatura en la región. Sin embargo, los análisis existentes muestran vacíos teóricos y empíricos cuya unidad de análisis es el Estado antes que el régimen de bienestar. Así mismo, en estos análisis, el género y la división sexual del trabajo están ausentes de los arreglos sociales que dan lugar a los regímenes de bienestar. Este es un primer aporte que hace la presente investigación.
Como se muestra en los capítulos siguientes, la literatura mencionada ofrece un marco conceptual útil para dar cuenta de mercados laborales, familias y políticas 1
Domesticar la incertidumbre en América Latina públicas, así como la estratificación socioeconómica y de género, en tanto constelaciones.
Segundo, la mayor parte de la investigación com-parada sobre política social establece generalizaciones basadas en unos pocos países, los más estudiados de la región: los más grandes, los pioneros o los considerados, por distintas razones, excepcionales tales como Argentina, Brasil, Chile, México, y Uruguay. La primera parte de los hallazgos presentados en esta investigación reflejan un amplio universo de países, los 18 de habla hispana (todos menos Cuba1) y Brasil, lo cual permite tener un fundamento empírico mucho más comprensivo que los estudios previos. Así la segunda parte, basada en el análisis de casos, tiene el respaldo de una tipología estadísticamente fundada.
Tercero, la caracterización de los regímenes de bienestar es comparativa y se basa en un análisis cuantitativo a partir de técnicas estadísticas y del mayor número de casos posible que permita las fuentes. Una vez identificados los tipos, el análisis de los mundos del bienestar dentro de cada uno de los regímenes identificados, se basa en estudios de caso. Además, la caracterización de tipos y mundos se complementa con elementos históricos que dan cuenta de la configuración de los regímenes identificados. La combinación del análisis estadístico de un número grande de casos, con el análisis histórico-comparado de un número peque-
ño de casos, permite sinergias que no son posibles de obtener con cada enfoque por separado (Amenta, 2003). Por eso, el diseño de la investigación en el que se basa este estudio es robusto y da un salto cualitativo con respecto a los estudios previos.
El siguiente gráfico esquematiza el diseño de la investigación que da sustento a los hallazgos presentados en este libro.
1
No se pudo considerar debido a limitaciones en los indicadores disponibles.
Primera parte • Pensando el bienestar 1
hogares
Análisis
Mundos
estadístico
de
de
legados y
Análisis
coyunturas
históricos
Trayectorias
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Regímenes
estadístico
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Latina
Universo:
18
de
1
Domesticar la incertidumbre en América Latina prEsEntacIón dE rEsultados
El capítulo 1 presenta los antecedentes conceptuales y las decisiones teóricas tomadas para llevar a cabo esta investigación. ¿Cómo se ha entendido el bienestar en América Latina y cuáles han sido los principales enfoques y tradiciones? ¿Cómo se relacionan con la definición del bienestar como capacidad socialmente definida para el manejo de riesgos? ¿Cuál es la relación entre el bienestar y las prácticas que lo producen?
¿Qué lugar tienen la estratificación socioeconómica y de género en dichas prácticas? ¿Qué son los regímenes de bienestar y qué sabemos de ellos en América Latina? ¿Son los regímenes meras estructuras? ¿Cuál es el papel de la agencia y los actores colectivos en la configuración de los regímenes de bienestar? En síntesis, el capítulo fundamenta y deja planteadas las principales herramientas conceptuales empleadas en esta investigación.
¿Qué se sabe de las distintas prácticas de asignación de los recursos, mercantiles, familiares y públicas, tanto en la región en general como en los países o en los conjuntos de países, en particular? Concretamente,
¿qué se puede decir de los mercados laborales y qué de la emigración y de las remesas como formas de ampliación de los mercados laborales nacionales? ¿Cómo se organizan las familias y cuáles son las implicaciones de esa organización para el bienestar? Y respecto a la polí-
tica pública, ¿cómo se caracteriza y en función de qué criterios? El capítulo 2 deja colocados los principales rasgos y preguntas con respecto a las interrelaciones entre los mercados, las familias y los Estados con el bienestar de los países latinoamericanos.
El capítulo 3 explora los tipos de regímenes de bienestar en América Latina en función de los 18 paí-
ses hispano-parlantes y Brasil. La tipología resultante refleja una propuesta teórico-metodológica propia. Es la primera de este tipo elaborada para caracterizar mejor a los países de América Latina, a partir del análisis de las Primera parte • Pensando el bienestar 1
prácticas de asignación de los recursos que incluyen al Estado –aunque lo trascienden– y basado en un análisis estadístico comparado. A partir de la identificación de conglomerados de países, el capítulo identifica y caracteriza tres principales regímenes de bienestar presentes hoy en América Latina. Estos presentan diferencias cualitativas entre sí: el estatal-productivista, el estatal-proteccionista y el informal-familiarista. Como parte de una propuesta teórico-metodológica para abordar los regímenes de bienestar en la región, la tipología es un resultado relevante del estudio. Sin embargo, también lo es el discutir las posibilidades y las dificultades, específicamente las empíricas, que un análisis de este tipo plantea. Interesa además, alimentar la futura replicabi-lidad y mejoramiento de los análisis de este tipo.
Una vez presentada la tipología, los restantes capí-
tulos se enfocan en cuatro países seleccionados. Uno es Chile, en tanto ejemplo del régimen de bienestar estatal-productivista; otro es Costa Rica como ejemplo del régimen estatal-proteccionista. Como ejemplos del régimen informal-familiarista se consideran dos: Ecuador y Nicaragua, entre los cuales hay diferencias no cualitativas pero sí de grado, en la importancia relativa de las distintas prácticas de asignación de los recursos.
Las actuales tendencias de cambio son necesariamente moldeadas por las trayectorias históricas.
¿Cuáles han sido las herencias, coyunturas críticas y principales legados para el bienestar? ¿Cómo es que se expresa la historia en el presente? El capítulo 4 presenta una apretada caracterización histórico-social de los cuatro países seleccionados, siempre en función de las principales prácticas de la asignación de los recursos.
El capítulo 5 da un paso más con respecto al aná-
lisis empírico existente en materia de regímenes de bienestar, hasta ahora basado sólo en la información estadística agregada a nivel nacional. Este capítulo explora los mundos del bienestar en los cuatro países seleccionados a partir de las respectivas encuestas de hogares: ¿cuántos son? ¿qué tamaño tienen? ¿cuáles 1
Domesticar la incertidumbre en América Latina son sus principales características? ¿qué diferencias y similitudes hay entre pertenecer a un cierto mundo bajo uno u otro régimen de bienestar? Dentro de cada país, los mundos del bienestar tienen grados variables de dependencia respecto al régimen en el que se encuentran. A partir de las posibilidades y limitaciones que tienen las encuestas de hogares para estos efectos, el capítulo presenta los principales hallazgos relativos a las prácticas de asignación de los recursos predominantes dentro de cada mundo e intenta relacionarlas con las implicaciones para las políticas públicas inte-resadas en transformar la arquitectura de los mundos de cada país.
El capítulo 6 identifica las principales implicaciones de los regímenes de bienestar actuales para el futuro cercano en la transición social en América Latina. Las nuevas arquitecturas del bienestar, ¿surgirán principalmente de decisiones socialmente compartidas y del esfuerzo deliberado por moldear las distintas prácticas mercantiles, comunitarias, familiares y públicas involucradas, o de estrategias personales y familiares informales? El que la respuesta varíe según los regímenes muestra el rendimiento académico y político de abordar las prácticas en un nivel de análisis intermedio, entre la región y los países, es decir, en función de los tipos.
Las “fallas” del mercado, del Estado e incluso familiares, no se distribuyen de manera aleatoria en la región.
Por lo tanto, tampoco las prácticas que la población despliega para hacerles frente ni, mucho menos, los planos deseables y posibles de la nueva arquitectura del bienestar, que cobra vida con y sin decisiones, con y sin permiso de las instituciones.
capítulo 1
El bienestar y los regímenes
de bienestar
1. ¿Qué Es El bIEnEstar?
“El punto central de la agenda económica, política y social de América Latina no es la pobreza, sino la justicia” (Bustelo, 2000:8)
En países que se encuentran en la región más desigual del globo ¿no es un eufemismo hablar de bienestar? ¿Qué es el bienestar? ¿Cómo se define?
Históricamente su definición no ha sido obvia, neutral ni universal. En América Latina, el bienestar ha sido recurrentemente interpelado por su ausencia o por su insuficiencia. Dos conceptos lo han traído frecuentemente al debate público: la pobreza implícitamente entendida como un estadio inferior del bienestar y la inequidad, explícitamente entendida como la inadecuada distribución de los insumos (por ejemplo años de educación) y capacidades (por ejemplo empleabilidad) socialmente deseables. Así, el bienestar ha sido asociado a la disponibilidad de los ingresos, por encima o por debajo de un cierto umbral; asociado también a la satisfacción de necesidades básicas requeridas para la supervivencia; entendido como el manejo de distintos 2
El marco teórico que presento en este capítulo orientó también un análisis más detallado de los regímenes de bienestar en América Central (Martínez Franzoni, en prensa).
20
Domesticar la incertidumbre en América Latina tipos de riesgos; y considerado como la libertad para alcanzar aquello que se considera valioso para “ser” o
“hacer”, a partir de capacidades funcionales como la educación y la salud.
Este estudio aborda el bienestar como una capacidad, no como un estado. ¿Capacidad para qué? Para el manejo de la incertidumbre. La enfermedad, la vejez, la discapacidad, la discriminación, el desempleo, el divorcio, la muerte, todas estas, entre otras, son situaciones que están sujetas a la incertidumbre, es decir, son ejemplos de riesgos.
En la investigación social, la noción de riesgos tiene una larga tradición. Desde la teoría económica, autores como Schumpeter y Smith plantean que las decisiones relativas a los fines económicos (por ejemplo con respecto a inversiones y ganancias) siempre son inciertas, porque los agentes tienen un conocimiento imperfecto de la situación. Desde la antropología, Douglas (1996) plantea que las relaciones sociales son inherentemente riesgosas e inciertas. Por su parte, las ideas religiosas son respuestas a dicha incertidumbre y permiten, por lo tanto, un manejo del riesgo (Abercrombie, Hill y Turner, 2000).
Desde la sociología, la noción de riesgos tiene mucha importancia, sin ir más lejos, en la investigación sobre los regímenes de bienestar; Esping-Andersen (1990) argumenta que los regímenes son arreglos sociales que lidian, mejor o peor, con estructuras de riesgo dadas.
El enfoque neoclásico aborda los riesgos y su manejo como un producto del cálculo individual. El riesgo se define en función de la disponibilidad de los ingresos por debajo de las necesidades del consumo de bienes y servicios básicos. Lo que interesa a los hogares es alcanzar el bienestar a través de la libertad u opción de consumo. En este enfoque se asume que el mundo deseable es aquel en el que los individuos y los hogares están plenamente mercantilizados. Dicho de otro modo, se asume que el bienestar es deseable y posible de alcanzar a través del manejo privado y mercantil de los riesgos. Con este punto de partida, la intervención Primera parte • Pensando el bienestar 21
del Estado para generar manejos públicos del riesgo, no puede ser más que compensatoria. Se trata de un enfoque residual del manejo colectivo de los riesgos.
Segundo, considera los riesgos como dados de manera objetiva. Tercero, aborda los cálculos a nivel de las familias, al margen de la influencia de las instituciones sociales como el mercado o el Estado (Lau Jorgesen y Van Domelen, 1999).
Como sucede con frecuencia, debemos evitar “tirar al niño con el agua sucia” separando la noción de riesgos de su versión neoclásica. El enfoque neoclásico no es el único disponible, sin embargo, su énfasis en la familia es útil para dar cuenta de las prácticas de asignación de los recursos por parte de amplios sectores de la población latinoamericana, básicamente aquellos librados a su suerte, intentando compensar todo tipo de “fallas” institucionales. Concretamente, desde el enfoque neoclásico se señala que las personas y los hogares lidian con distintas incertidumbres asociadas a estar vivos/as mediante prácticas que permiten su prevención, amortiguación o manejo. Estas prácticas son de tres tipos, según se basen en las relaciones mercantiles, públicas o informales. Las prácticas formales-mercantiles se relacionan con el acceso al mercado financiero, como la diversificación de inversiones, seguros de vejez y enfermedad y préstamos bancarios.
Las prácticas formales-públicas comprenden medidas como la definición de estándares laborales, las transferencias en dinero, los subsidios y la generación de empleo. Y las prácticas informales surgen ante el desdibujamiento de las lógicas de asignación de los recursos asociados al mercado laboral y a la intervención pública, respectivamente. Comprende la autoprotec-ción que despliegan las personas y sus familias a través de las medidas tales como el casamiento, las redes comunitarias de apoyo y el capital físico como tierra o ganado (Lau Jorgesen y Van Domelen, 1999).
Donde me distancio del enfoque neoclásico es, primero, en que los riesgos se construyen socialmente 22
Domesticar la incertidumbre en América Latina antes que definirse objetiva o individualmente. Por ejemplo, la política pública moldea hasta la propia definición de lo que se consideran riesgos públicos o privados. Se moldean además el mercado laboral y el consumo. Estas instituciones no están, por lo tanto, de ningún modo “dadas”
sino que son social y políticamente construidas. Pero esto es algo que el enfoque neoclásico, orientado a las unidades de análisis que operan como átomos (sean individuos o familias), considera como dados y no como variables.
Segundo, los riesgos no son una propiedad de los individuos sino probabilidades de los colectivos. Por un lado, varían a partir de varias dimensiones como la clase social y el género (Esping-Andersen, 2001).
Los riesgos constituyen regularidades empíricas, probabilidades que se expresan en patrones históricos, socialmente definidos a partir de estas regularidades.
Distintos colectivos tienen distintas estructuras de riesgos. Dimensiones como la estratificación socio-económi-ca y el género definen fuertemente la estructura de los riesgos con la que lidian las personas. De igual manera y asociados a estas dimensiones, inciden otros factores como el nivel educativo o la localización geográfica.
Por otro lado, si bien las probabilidades empíricas son o pueden ser parte de la construcción social de la noción de riesgo, la cognición de los individuos y la elección individual frente a ciertos riesgos tiene que ver con ideas sociales de moral y de justicia (Douglas, 1996). En otras palabras, los riesgos no se construyen como resultado de las probabilidades empíricas, de los costos y beneficios empíricamente determinados
“a secas”, sino de un procesamiento interpretativo de dichas probabilidades. Es la interacción social la que produce nociones sobre el riesgo, que luego se reflejan en el comportamiento individual. “Cada organización social está dispuesta a aceptar o a evitar ciertos riesgos... Valores comunes conducen a miedos comunes...
Los individuos están dispuestos a aceptar riesgos a partir de su adhesión a determinadas formas de sociedad.” (Douglas, 1996: 15).
Primera parte • Pensando el bienestar 23
Las estructuras de riesgos socialmente interpreta-das y su reflejo en las decisiones colectivas, por ejemplo de política pública, no son aleatorias ni inmutables.
Se cristalizan en prescripciones tanto en el plano individual e interpersonal como en el plano de las políticas públicas. Eso son los paradigmas de la política pública: un conjunto relativamente articulado de proposiciones sobre la realidad y sobre cómo debe ser abordada.
Como parte de estos paradigmas y como veremos con más detalle luego, las nociones sobre el riesgo pueden conllevar definiciones sobre cómo prevenirlo (por ejemplo frente a cierto tipo de enfermedades), mitigarlo (por ejemplo frente al desempleo) o atenderlo (por ejemplo frente a la vejez).
. bIEnEstar y EstratIfIcacIón
socIoEconómIca
Si abordamos el bienestar como capacidad, necesariamente debemos preguntarnos acerca de cuáles son esas capacidades y cómo se distribuyen. En cualquier sociedad de mercado, el acceso a los recursos, incluidos los bienes y servicios, se distribuyen de una manera desigual: algunas personas los acceden más y otras menos, sean estos económicos, sociales o políticos, así lo reflejan los salarios, el uso del tiempo y la autonomía. La ubicación de las personas en estratos o grupos jerárquicamente organizados según su acceso a los recursos es lo que desde la sociología se conoce como “estratificación”.
Pocos temas han sido tan estudiados y desde diversas disciplinas como la estratificación. Desde la econo